杭州十四五规划要打造（杭州十四五 规划中建议要打造）

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本文目录:

• 1、促进共同富裕实现住有所居 北上广深等十城力推保障性租赁住房

• 2、多地敲定“十四五”国资布局优化路线图

• 3、多个超大、特大城市频推差异化落户政策，有何信号？

• 4、年鉴数据显示，杭州的城区人口规模已经超越了南京，这有何特殊意义？

一、促进共同富裕实现住有所居 北上广深等十城力推保障性租赁住房

各地如何解决城市“夹心层”的住房难题？

8月17日，中央财经委员会第十次会议召开，提出要在高质量发展中促进共同富裕。完善收入分配结构和实现公共服务均等化是实现共同富裕的题中之义，实现全体人民住有所居正是二者的关键性交叉点之一。

住房问题关系民生福祉，保障性租赁住房作为三大住房保障体系主体之一，民生属性显著。发展保障性租赁住房，对于缓解住房租赁市场结构性供应不足，解决新市民、青年人等群体住房困难问题，促进共同富裕具有重要意义。

发展保障性租赁住房制度的重点在人口净流入的大城市，而人口流动情况与GDP高度相关。因此，21世纪经济研究院以2021年上半年GDP前十城市，即上海、北京、深圳、广州、重庆、苏州、成都、杭州、武汉和南京为样本，考察重点城市保障性租赁住房发展情况。

发展保障性租赁住房，对于缓解住房租赁市场结构性供应不足，解决新市民、青年人等群体住房困难问题，促进共同富裕具有重要意义。视觉中国

绿色大城市住房难题

央行发布的《2019年中国城镇居民家庭资产负债情况调查》显示，城镇居民家庭资产以实物资产为主，其中住房占比近七成；城镇家庭负债参与率56.5%，其中房贷占家庭总负债的75.9%。一定程度上，在影响居民收入分配的各项因素中，住房支出占比最大。

2016年中央经济工作会议确定“房住不炒”的行业基调以来，房地产的民生属性愈发显著，完善住房供应和保障体系，实现全体人民住有所居，成为促进基本公共服务均等化以及共同富裕的重要内涵。

七普数据显示，2020年全国人户分离人口近4.93亿人，其中流动人口近3.76亿人，十年增长近70%，成为城市新市民和青年人的重要组成部分。相较而言，大城市住房问题突出，如何解决大城市新市民和青年人的住房困难问题，促进人城产融合发展，是现阶段完善住房供应和保障体系的关键性议题之一。发展保障性租赁住房，为之提供了新的破局思路。

去年年底中央经济工作会议明确要解决好大城市住房突出问题，高度重视保障性租赁住房建设；今年两会明确提出要切实增加保障性租赁住房供给，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。其后在“十四五”规划纲要、中央政治局会议、住建部座谈会、国常会等文件和会议中，均涉及保障性租赁住房相关内容。

6月24日，国务院办公厅发布《关于加快发展保障性租赁住房的意见》，提出加快完善以公租房、保障性租赁住房和共有产权房为主体的住房保障体系，首次明确国家层面住房保障体系的顶层设计。

保障性租赁住房主要解决符合条件的新市民、青年人等群体的住房困难问题，以建筑面积不超过70平方米的小户型为主，租金低于同地段同品质市场租赁住房租金。在建设和运营方面，政府提供政策支持，引导多主体投资、多渠道供给，主要利用集体经营性建设用地、企事业单位自有闲置土地、产业园区配套用地和存量闲置房屋建设，适当利用新供应国有建设用地建设，并合理配套商业服务设施。

在一定程度上，保障性租赁住房解决的是城市“夹心层”的住房问题，这类人员既不符合中低收入家庭标准，不符合公租房申请要求；又不具备高收入条件，不能通过购买共有产权房或商品房解决住房问题。

上述文件对于发展保障性租赁住房具有统领和指导作用，但具体落实还要看地方。在发展保障性租赁住房过程中，城市人民政府负有主体责任，需要做好保障性租赁住房的组织实施工作。

10城聚焦安居问题

保障性租赁住房属于政策性住房，在国办发文之前，部分城市保障性租赁住房概念虽不成熟，但已有政策性住房相关安排。21世纪经济研究院梳理10城“十四五”规划纲要和2021年政府工作报告发现，各地均明确提出要解决好住房突出问题，优化和完善住房保障体系。

广州、重庆、成都、杭州、武汉、南京等城市明确提出要推进保障性租赁住房建设。如广州在“十四五”规划纲要中提出要加大保障性租赁住房供给，单列租赁住房用地计划，探索利用集体建设用地和国企、高校、科研机构等企事业单位自有闲置土地等建设租赁住房，支持将非住宅房屋改建为保障性租赁住房。南京在2021年政府工作报告中明确提出，要健全租购并举的住房体系，完善以保障性租赁住房为主的住房保障体系，新开工保障房650万平方米、竣工260万平方米，筹集保障性租赁住房4万套。

另外，杭州在“十四五”规划纲要中将住房保障工程作为7大“共同富裕促进工程”之一，表明解决安居问题在促进共同富裕中扮演重要角色。杭州“十四五”规划提出加大保障性住房建设和供应力度，继续开展中央财政支持住房租赁培育试点，规范发展住房租赁市场。

部分城市虽然没有明确指向保障性租赁住房建设，但文件中涉及相关内容。如北京在“十四五”规划纲要中提出，鼓励存量低效商办项目改造，深入推进集体土地租赁住房试点，持续规范和发展住房租赁市场。上海在“十四五”规划纲要中要求，多主体多渠道增加租赁住房供应，发挥各类市场主体作用，加大对城市运行基础服务人员宿舍型租赁住房的供应力度，到2025年形成租赁住房供应40万套（包括间、宿舍床位）以上。

截至目前，上海、广州先后发布城市住房发展“十四五”规划，成都出台加快发展保障性租赁住房的实施意见，对保障性租赁住房建设作进一步规定。

上海在住房发展“十四五”规划中，将租赁住房列为重点任务中的首项工作，提出加快促进租赁住房有效供应，加大保障性租赁住房推进力度，发挥保障性租赁住房服务安居的作用。“十四五”时期，上海计划形成供应租赁住房超过42万套（间、宿舍床位），占住房供应总套数的40%。其中，租赁房22万套（间），宿舍床位20万张。

广州住房发展“十四五”规划中，与保障性租赁住房建设相关内容更细致，在国办保障性租赁住房意见基础上，对筹建数量、筹建渠道、申请对象、房源规定等内容进行延伸，如“十四五”期间筹建保障性租赁住房（含人才公寓）60万套，有效解决环卫、公交等公共服务行业人员、重点发展产业从业青年和外来务工人员住房问题等。

10城之中，成都率先推出加快发展保障性租赁住房实施意见，对发展保障性租赁住房的工作目标、申请对象、租金标准、建设标准、土地和财政等支持政策、保障实施等内容进行明确。在租金方面，成都保障性租赁住房租金接受政府指导，年涨幅不超5%，又依据承租人的人才、住房和工作单位等不同对租金优惠情况进行细分。

其他城市的保障性租赁住房相关政策仍在制定中，但部分城市在建设计划、推进落地等方面已有进展。如北京正在研究保障性租赁住房的准入办法，但已明确不对申请家庭的收入和资产情况进行审核；上海提高无房租赁人员公积金月提取限额，并明确保障性租赁住房“应提尽提”；苏州鼓励房企将开发建设的长租公寓用于保障性租赁住房，并成功促成一批项目落地等。

由于国办保障性租赁住房文件发布至今仅2个月，绝大部分城市保障性租赁住房整体发展计划和落地执行工作仍处于考察和筹备阶段，对于如何界定“符合条件的新市民和青年人”，如何确定“租金低于同地段同品质市场租赁住房租金”的具体标准，是否有居住年限要求，各项政策支持的力度和具体方案等内容，都还有待细化。

21世纪经济研究院认为，发展保障性租赁住房是帮助以新市民、青年人为代表的流动人口实现城市稳定居住的关键制度之一。这一方面有利于促进全体人民住有所居，实现“房住不炒”目标；另一方面保障性租赁住房相对较低的租金水平也有利于调整收入结构，缓解房价上涨压力，扩大中等收入群体比重，对实现共同富裕起到双重促进作用。

二、多地敲定“十四五”国资布局优化路线图

国资布局的调整优化是国企改革发展的“重头戏”。记者获悉，近期以来，多地相继出台“十四五”国有资本布局优化和结构调整相关规划，勾勒产业发展蓝图，提出打造数个千亿级产业集团等计划，一系列重大项目将加速落地。作为重要举措之一，重组整合酝酿更多新动作。

作为第二批区域性国资国企综合改革试验试点之一，近日浙江杭州综改试验工作正式启动。实施方案把优化国有经济布局列为首要任务，提出推动省市国有企业加大对智能交通集疏运体系、能源安全保供体系、现代物流体系、应急保障能力建设和油品全产业链等关键领域的投资等一系列举措，到2022年力争区域内省市国资监管企业资产总额、净资产分别超过5.6万亿元、1.8万亿元，资产总额或营业收入千亿级企业达到10家。

“今年以来，随着国企剥离办社会职能和基本解决历史遗留问题，国有资本具备了在更大范围、更广领域和更深层次流动配置的条件，地方也深刻意识到转型升级与国企深化改革之间的紧密关系，大力推进国有经济布局优化和结构调整。”长期从事国企改革研究的阳光时代律师事务所高级合伙人朱昌明在接受记者采访时表示。

近期以来，四川、黑龙江、山东等多地的“十四五”国资布局优化路线图相继浮出水面。《“十四五”黑龙江省国资系统国有资本布局优化和结构调整规划》和《黑龙江省国资委出资企业“十四五”发展规划纲要》提出，做强交通与基础设施、能源资源与化工、农林绿色生态产业、旅游和现代服务业、战略性新兴产业“五大板块”，推进地方国有企业“百千万”工程和“百大项目”建设。

山东规划到2025年，省属国资国企要基本完成产业结构调整，90%以上的省属国有资本集中在“十强”产业和基础设施、重要矿产资源及公共服务领域，“十强”产业利润占省属企业利润总额的比重力争达到60%。四川从产业、区域、资本、企业、合作等方面明确了推进布局结构调整的重点举措，力争“十四五”末地方国有企业资产总额、营业总收入、利润总额分别达到17万亿元、2.2万亿元、1800亿元。

作为重点任务之一，战略性重组和专业化整合加速推进。福建省水投集团整合重组方案获批、福建省能源集团与石化集团整合重组成立福建省能源石化集团……近日，福建国企重组整合动作频频。

浙江杭州明确以省市行业头部企业和上市公司为主体，推动国有资本产业向专业化集中、资产向上市公司集中，重点研究推进科创服务、要素保障、产权交易等领域和若干特色优势产业重组整合，适时探索组建科创集团、人才集团，加强与国家管网公司合作推进省级天然气管网公司改革重组。

在重组整合的过程中，国有企业之间的一些壁垒被逐渐破除。“央地合作的例子明显增多，越来越多地方国有企业的并购重组，都有中央企业参与。”中国企业联合会国有经济研究智库研究员刘兴国称。

例如，辽宁沈阳在推进鞍钢重组本钢并实施本钢集团混改的同时，提出推进沈鼓集团引入央企等战略投资者实施股权多元化改革；推动太平湾合作创新区打造国资央企合作经济飞地，加大中央企业在辽宁产业布局力度。

陕西西安提出，打破区域内国有企业隶属关系壁垒，以产权为纽带，通过实施股权多元化或混合所有制改革，市场化推进央企、省企、市企的战略性重组和专业化整合，推动优质资源向优势企业和优秀企业家集中。以优势企业为“头雁”，集中区域内资源，打造航空航天、汽车制造、高端装备、现代物流和新材料5个千亿级产业集团。

朱昌明指出，“十四五”地方国企重组突出战略规划引领，推进产业集群培育与发展，而且重组方式趋向多样化，既有市场化的股权并购、增资扩股、吸收合并、出资新设，也有国有产权划转、产权托管等传统整合手段。同时，地方国资委加大授权力度，国有资本投资公司和运营公司等成为地方重组整合的主要平台。此外，地方国企通过重组整合降杠杆减负债，加快清理退出“两非”（非主业、非优势）、“两资”（低效资产、无效资产），切实降低了地方国企的经营风险。

刘兴国认为，未来涉及国企的并购重组可能会趋于常态化，市场需求的变化、产业结构的调整、地方国资委发展战略的改变、企业发展能力的转变，都可能导致企业实施并购重组。所以，并购重组只有进行时，没有完成时。同时，市场化的并购重组将显著增加，参与方也将更加多元化，本地国有企业、外地国有企业、中央企业、民营企业甚至外资企业，都有可能参与到地方国有企业的并购重组之中。

朱昌明建议，未来要充分利用多层次资本市场推动国企重组方式升级，并且要更加注重国企重组后的实质性整合工作，应通过深化企业产权、公司治理、经营机制、激励机制等方面的改革，推动重组后的企业实现真正融合，进而公司治理走向规范、经营机制更加灵活、风险管控能力增强，实现国企从规模扩张向质量效益提升的转变。

三、多个超大、特大城市频推差异化落户政策，有何信号？

又一个特大城市拟实施差异化落户政策。

日前，杭州市政府官网发布《关于构建共建共享公共服务体系的专项计划（征求意见稿）》（下称《计划》）公开征求社会意见的通知，引发广泛关注。

《计划》提出，要建立差异化落户政策体系。严格执行核心城区落户限制政策。“九大星城”分类执行控制、适度放开和鼓励落户的政策，完善“政策性落户 人才入户 居住证积分落户”政策体系，实行支持区域重点产业（企业）发展的差异化落户政策，对“星城”内的龙头企业人才落户降低条件、增加名额，引导核心城区过度密集区块人口向“星城”疏解、城市新流入人口向“星城”集聚。

杭州实施差异化政策

6月25日，杭州召开市委十二届十二次全会，审议并原则通过《杭州争当浙江高质量发展建设共同富裕示范区城市范例的行动计划（2021—2025年）》，推动“优核强星”、错位协同发展。这次全会首次对杭州“十四五”规划提出的“一核九星”有了明确的具体功能定位：“一核”即核心城区，由上城、拱墅、西湖、滨江四个区组成，“九星”即萧山、余杭、临平、钱塘、富阳、临安、桐庐、淳安、建德等“九大星城”。

杭州规划委员会专家委员会副主任委员汤海孺对第一财经分析，差异化落户政策主要着眼于整体的统筹布局。从特大城市发展格局来看，杭州经济发展比较好，吸引了大量人口、要素流入。但当前中心城区发展潜力空间比较有限，容量已经比较高。因此杭州还是希望引到一些新的发展要素到杭州中心城区的周边，即“九大星城”去发展。一方面，可以有效缓解中心城区本身过窄的压力，同时也促进新城的发展。

汤海孺说，在这个过程中，差异化的落户政策就是一个重要推手。九大星城发展也需要有更多的要素集聚。通过差异化的落户政策诱导更多人口往新城方向集聚。

除了落户政策，在用地指标方面，《计划》提出，增加“九大星城”的住房用地供给。新增规划和供应居住用地指标向“九大星城”倾斜，探索多元化土地出让模式，增加租赁住房用地供应。在保障城市环境品质和公共服务能力的前提下，适度提高重点功能区、大容量公共交通廊道节点600米范围以内规划居住用地开发强度。

《计划》还提出，实行差异化购房政策。选择湘湖·三江汇未来城市先行实践区等特定区域开展“职住平衡”试点，优先保障户籍和工作在本区域的居民购房需求。探索研究特定区域购房政策，制定特定区域的差异化购房措施。

差异化的落户政策，也有助推动相关产业发展。对杭州来说，近年来，杭州经济快速发展仰赖的是三产尤其是数字经济的拉动作用，但在数字服务业以外的领域不尽如人意。对杭州而言，以数字服务业带动数字制造业发展是一个重要方向。

汤海孺说，杭州的“九大星城”中，余杭、萧山已经与主城区紧密连接在一起，甚至有一部分区域已经成为城市中心，这些地方未来还是发展生产性服务业、科技创新以及部分先进制造业。但因为中心区地价高，工业生产很难长期留下来，员工招聘也会比较困难。因此，从大规模的装备制造产业分布来看，一般在中心城区外30公里的范围之内，相对来说会稳定一些。这方面杭州有富阳、钱塘等以制造业为主导的新城。对这些新城制定差异化的政策，也可以鼓励制造业所需要的人才等要素往这些区域集聚。

多城放宽外围区、远城区落户门槛

不止杭州，从去年底以来，多个超大、特大城市已纷纷提出制定或实施差异化落户政策，放宽远城区或外围区落户门槛。

在我国城区人口规模最大的城市上海，今年3月2日，上海市政府印发的《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出，制定差异化的人口导入和人才引进政策，完善居住证积分和落户政策，加大新城对紧缺急需人才和优秀青年人才的引进力度，拓宽海外人才引进渠道。探索出台与中心城区差异化的购房和租赁政策，研究完善租购并举、租售衔接的人才住房政策。因地制宜制定涉及教育、医疗、养老等服务人才的一揽子公共服务配套政策。

在另一个超大城市广州，去年12月，广州发布《广州市差别化市外迁入管理办法》，准备在白云区、黄埔区、花都区、番禺区、南沙区、从化区和增城区7个区实施差别化入户政策。

南京是江苏省唯一的特大城市。2月18日，南京市人民政府办公厅公开的《市政府办公厅关于进一步推动非户籍人口在城市落户的实施意见》提出，全面放宽浦口、六合、溧水、高淳区城镇地区落户限制，对持有上述四区居住证、缴纳城镇职工社会保险6个月以上的人员，即可办理落户。

3月15日，青岛市人民政府发布《关于进一步深化户籍制度改革的意见》，按照“继续放宽市南区、市北区、李沧区、崂山区四个中心城区，大幅放宽黄岛区、城阳区、即墨区三个城区，全面放开胶州市、平度市、莱西市三个县域”的思路，实施分区域、分类别、差别化落户政策。

黄岛区即西海岸新区。7月2日，山东省人民政府办公厅印发《关于支持青岛西海岸新区进一步深化改革创新加快高质量发展的若干措施》，青岛西海岸新区进一步降低落户条件，全面放开落户限制，实现落户“零门槛”。

中国社科院城市发展与环境研究中心研究员牛凤瑞对第一财经分析，超大、特大城市大城市中心城区主要是发展商贸、高端服务业，生产型服务业，外围区空间比较大、土地价格比较低，适合发展先进制造业。先进制造业与现代服务业不能完全分开，距离太远就会增加生产交易成本。

牛凤瑞说，高端制造业、高新技术产业必须要有人才和技术的支撑，必须依托于大城市的现代服务业，才能有更好的服务配套。中心区的现代服务业和外围区的先进制造业结合，带动高质量发展。相比之下，远离中心城市的中小城市由于缺乏技术、人才支撑，应着重发展对技术、研发、创新要求较低的普通制造业。

厦门大学经济学系副教授丁长发对第一财经分析，先进制造业需要研发人员，也需要大量一线生产人员，因此放宽外围区落户，有利于这些区域先进制造业的发展。同时，放宽外围区落户，也有利于吸引年轻人，青年人才是消费、创新创业和就业的主体，有年轻人的城市才有未来。

四、年鉴数据显示，杭州的城区人口规模已经超越了南京，这有何特殊意义？

东莞、武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛是人口500万至1000万的特大城市。与上一年相比，增加了一个特大城市，即济南。济南提升为特大城市，很大程度上得益于行政区划的调整。2018年12月26日，国务院正式批复山东省调整莱芜市行政区划，撤销莱芜市，将其管辖范围划归济南市。牛凤瑞说，山东历来是双星格局。作为内陆城市，省会济南没有港口，存在一定的劣势。而济南地处山东的地理中心，优势明显。

展望未来，济南将继续做大做强。山东省十四五规划提出，要实施做强省会战略，支持济南建设强、美、荣的现代化国际大都市，加快建设国家中心城市，建设高水平的新老动能转化起步区，为全省新老动能转化铺路，引领山东半岛城市群建设，保护黄河流域生态，高质量发展做出示范。长三角城市群是我国最大的城市群。继上海之后，谁是长三角第二大城市？年鉴数据显示，杭州的城市人口已经超过南京，成为长三角乃至整个华东地区的第二大城市。

由于历史原因，杭州在城市基础和资源要素集聚方面不如南京。例如，南京是中国主要的高等教育中心之一。高等教育综合实力仅次于北京、上海，居全国第三位，杭州只有一所重点大学浙江大学。在多重因素作用下，杭州原有的城市规模远小于南京。据历史资料显示，1981年，杭州城市人口仅为90.5万，居全国第21位，仅次于青岛、济南、昆明、鞍山等城市。当时南京的城市人口是170万，几乎是杭州的两倍。然而，改革开放后，杭州民营经济发展迅速。特别是进入新世纪后，杭州的信息经济已成为中国的电子商务之城。在很多指标上，杭州已经接近甚至超过了一线城市广州，很可能成为五线城市。

在数字经济的带动下，杭州人口和人才快速流入，城市人口快速膨胀。数据显示，2019年，杭州常住人口将由2018年的980.6万人增加到1036万人，增加55.4万人。年增幅将首次超过深圳和广州，居全国首位。近日，杭州市十四五规划提出，要大力推进郊区新城建设，加快城市优质资源向郊区新城拓展，引导城市核心区人口过度集中的街区向郊区新城疏散，并将新流入的城市人口聚集到郊区新城，有效遏制城市单体规模无序蔓延，形成天上星的集群发展格局。

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